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高培勇、張斌、王寧:中國公共財政指標體系的構建

發表于 xiameng

  中國公共財政指標體系的考評對象是中國財政的公共化進程,盡管公共財政建設是一個包含預算制度、財政收入制度、財政支出制度、公債制度等在內復雜的系統工程,涵蓋了中國當前財政制度變革和職能調整的方方面面;但考評的核心卻是反映公共財政改革的進展狀況,而不是評價整個財政制度和財政運行。所構建的考評體系應突出反映財政制度和財政職能兩個層次的公共化,以及市場化進程、憲政制度框架、政府職能轉變等基礎性制度變遷所帶來的影響,而非面面俱到。

  

  在全面梳理基本構建思路后,我們選用政府對市場的干預度、財政的非營利化、政府收支的集中度、財政法治化、財政民主化、政府間財政關系的規范度、財政均等化、可持續性、財政績效改善度和財政國際化等十大因素刻畫公共財政。相應的,這些因素可區分為四個層面。

  

  一、公共財政建設的基礎環境

  

  財政的公共化與經濟的市場化是相輔相成,共同推進的。在經濟轉軌過程中,政府與市場關系的調整是公共財政建設面臨的基礎環境。因此,公共財政建設指標體系首先應測度市場化改革對公共財政的影響,反映經濟體制轉軌這一基本制度的變革對公共財政建設的要求。我們認為,當前公共財政建設的基礎環境可以用政府干預度、非營利化和收支集中度這三個指標予以反映。 

  

  1.政府干預度

  

  在市場經濟體制下,政府對市場經濟的干預度是反映財政公共化程度的基礎性指標。可以從質和量兩個方面來測度政府對市場的干預程度。從質的方面來看,建立規則和維護市場秩序、提供公共物品和服務、收入再分配和行政管制這四個方面能夠較好地反映政府干預經濟的范圍和力度。從量的方面來看,財政收支占GDP的比重反映了政府支配資源的數量,是政府履行各項職能,滿足社會公共需要的物質保障。 

  

  2.非營利化

  

  在計劃經濟體制下,政府不僅要滿足社會公共需要,同時還承擔了幾乎所有私人物品和服務的生產與供給。隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌,政府與市場的分工逐漸明晰,政府的職能要調整到以公共利益極大化為目標、滿足社會公共需要上來。因而,財政資金逐漸從競爭性領域中退出,實現非營利化是轉軌時期對公共財政建設的基本要求。 

  

  3.收支集中度

  

  以公共利益極大化為目標是財政公共化的核心要求。這不僅反映為國有資本從競爭性領域的退出,即財政的非營利化過程。更為重要的是,財政公共化要求約束政府部門的權力,禁止利用政治權力為部門和個人謀求利益。而要做到這一點,需要將全部政府收支納入預算管理,并且所有政府收支都要完全歸口于財政稅務部門管理。

  

  改革初期以行政性分權為基本特征的改革模式在一定程度上導致了政府收支權力的分散和混亂,政府權力部門化、部門權力個人化的傾向嚴重。當前推行的稅費改革、部門預算改革、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購制度就是為實現政府收支權力的公共化而采取改革措施。因此,我們設計了政府收支的集中度指標來反映政府收支權力和資金管理的公共化進程。

  

  二、公共財政建設的制度框架

  

  公共財政是以滿足社會公共需要為主旨的財政制度安排。問題是,公共財政與其他財政形式的本質區別在哪里呢?

  

  我們認為,滿足社會公共需要的方式,即財政決策機制的公共化是公共財政區別于其他財政形式的本質特征。在滿足社會公共需要的過程中,公共化的財政制度首先應當能夠使社會成員的公共需要得到充分的表達,即老百姓能夠通過參與財政收支的決策反映自己對公共物品和服務的需求。在社會公共需要得到充分表達的基礎上,財政收支決策應當遵循被大家普遍認可的、公正合理而且透明的規則。也就是說,社會成員公共需求顯示得越充分、財政收支決策的規則越公正、合理、透明,財政的公共化程度就越高。

  

  進一步看,社會成員的公共需要又是多樣化的。不同的公共物品和服務往往是由不同級次的政府提供的。公共財政的制度框架也應當包括不同級次政府滿足社會公共需要的分工規則。

  

  基于此,我們選取了財政法治化、財政民主化、分權規范度三個指標來反映公共財政制度建設的進展情況。 

  

  1.財政法治化

  

  財政法治化是從規則的角度強調所有財政行為都必須有法可依,而且所依之法是最大限度反映公共利益和基本社會公正觀念的“良法”。從總體上說,法治化財政是將財政行為置于良法控制之下的財政,是政府財政行為自覺接受監督的財政。財政的法治化表現在以下六個方面:財政的民主立法、財政的法律至上、財政法律體系的完備(健全性)、財政的權利保障度、財政的司法公正、財政行政行為的受約束程度。

  

  2.財政民主化

  

  財政的民主化是指財政事務的處理是民主程序進行的。財政的民主化過程,是社會成員的公共需要得到充分反映的過程,是對公民在財政事務上的意見得到政府回應,政府財政行為受到公民監督的過程。財政民主化能夠更好地反映公民對財政事務的滿意度和參與度,可以從知情權、參與權、決策權、監督權四個方面進行測度和衡量。

  

  3.分權規范度

  

  如果說財政的法治化和民主化是對財政決策機制公共化的基本要求,那么在存在多級次政府的情況下,不同級次政府滿足社會公共需要的分工規則也是財政公共化的重要評價對象。

  

  由于各國之間國情的差異,并不存在標準化的政府間財政關系模式。但是,政府間財政關系的明晰、規范和合理是公共財政制度的基本要求。因此,我們設置了政府間財政關系的規范度指標來測度地方政府滿足多樣化、差異化公共需求的能力。

  

  三、公共財政的運行績效

  

  財政決策機制的公共化,是為了更好地實現公共財政的職能,提高財政的運行績效。制度的公共化可以理解為“程序的公共化”,財政運行的公共化則可以理解為“實體的公共化”,即財政收支安排的最終結果能夠較好的體現公共財政職能,公平而有效率地滿足社會公共需要。為此,我們設置了財政均等化、可持續性、績效改善度三個指標來反映公共財政的運行績效。

  

  1.財政均等化

  

  在市場經濟體制下,政府與市場的關系決定了公共財政的基本職能。在基本職能的框架內,由于具體的社會公共需要總是處于不斷發展變化之中,我們除了能夠對財政職能的范圍和基本內容進行評價之外,難以對特定階段財政收支的公共化程度進行評價。

  

  盡管具體的社會公共需求是發展變化的,但公平地滿足社會公共需求是公共財政的基本特征,也是評價財政運行結果公共化的重要指標。所謂公平,是指公共化的財政應當是“一視同仁”的財政,所有社會成員應享有相同的財政待遇。我們用財政均等化指標來測度財政的公平程度,包括公共服務的均等化和公共收入的非歧視性兩個方面。       

  

  2.可持續性

  

  中國作為發展中國家,促進經濟社會可持續發展始終是政府的重要職責。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中明確提出,要“實行有利于增長方式轉變、科技進步和能源資源節約的財稅制度。”因此,公共財政在推動科技進步和自主創新,促進能源、資源節約,保護生態環境,實現可持續發展方面肩負有重要職責。

  

  從財政運行角度看,公共化的財政應當是運行平穩,具有較強抗風險能力的財政。當前,社會各方面的風險有向財政集聚的趨勢,財政風險特別是隱性財政風險越來越大。公共財政的可持續性還包括了財政自身運行的可持續性。

  

  3.績效改善度

  

  公共化的財政應當是財政運行績效得以不斷改善的財政,即按照成本效益原則,一定量的財政支出能夠為社會提供更多的公共服務。我們用績效改善度指標來反映財政滿足社會公共需要時效率的提升。

  

  公共財政建設的改善度指標,由兩個層面的內容構成:一是對作為公共財政最終產出結果的公共物品和服務的數量與質量的評價,我們稱為實體成果性績效;二是對公共財政運行機制過程中對相關制度規范的遵從程度的評價,我們稱為程序合規性績效。

  

  四、開放條件下的公共財政建設:財政國際化

  

  中國的公共財政建設是在開放經濟條件下進行的,隨著經濟全球化、中國經濟與世界經濟聯系的日益緊密,國際之間的財稅交流和協作逐步增加。中國經濟實力的增強和國際地位的提升也要求我們更廣泛的參與各項國際事務,在國際公共物品的供應方面發揮更大的作用。因此,我們將財政國際化因素引入考評體系,以反映開放條件下公共財政建設的進展情況。

  

  財政國際化首先表現為財政核算體系的國際化,即政府收支體系、政府收支報告及公共部門會計準則應當具有國際可比性;此外,國際間財稅協作和對外交流、接受國外政府及國際組織援助及債務、對外援助的數量與金額及以主權國家的身份參與國際公共物品供給的情況都可作為反映財政國際化程度的重要指標。

  

  (節選自:高培勇、張斌、王寧:《中國公共財政建設指標體系研究》,P43、P53-59,社會科學文獻出版社2012年版。)