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楊志勇,張斌,湯林閩:探究中國特色政府資產負債表加快建立現代財政制度

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中國正在完善預算管理制度,以實現預算改革的“全面規范、公開透明”目標。這不僅僅需要改進收支預算管理制度,而且還要構建政府綜合財務報告體系。


中國地方政府的間接負債和或有負債問題是最受關注的問題。地方政府不直接舉債,但是只要地方政府擁有地方國有企業,間接舉債機制就一直存在,間接負債以及或有負債問題就會不同程度地存在。雖然我們很難一一厘清地方政府的債務責任,但是采取謹慎的做法,可以最大限度地防范債務風險,應對可能發生的金融危機。


當下,太多的人關注地方債問題,實際上,人口老齡化所帶來的養老和醫療保障問題的嚴重性超出社會的想象。這意味著,社保基金的缺口問題不容小覷。


黨的十九大報告要求加快建立現代財政制度。包括政府資產負債表在內的政府綜合財務報告體系是這一制度的重要內容。十九大報告和中央經濟工作會議都要求化解重大領域的風險。積極應對風險,需要對包括債務風險在內的各類重大風險有全面的認識。中國政府資產負債表研究可以幫助風險防范和化解的決策。中國社會科學院財政稅收研究中心自美國次貸危機和歐洲主權債務危機爆發之后,就開始了中國政府資產負債表研究工作。這一方面是為了回應社會各界對中國政府債務風險應對能力的關切,另一方面是財稅改革和現代財政制度探索提供決策支撐。


時至今日,地方債問題仍然受到關注。不同的假設會得出不同的結論。唱衰者甚至認為中國債務負擔會讓中國崩潰,顯然這不是事實,但中國到底有多強的應對債務風險能力呢?持續增長的財政收入有助于應對債務風險,但經常性收入畢竟首先要滿足經常性支出的需要,應對歷史累積起來的債務風險,在相當大程度上需要考慮政府資產因素。資產是可以帶來未來經濟效益的資源,資產持續帶來的收入和資產變賣的一次性收入都可以用于應對債務風險。中國規模龐大的國有經濟、國有土地和其他國有資源都可以帶來巨額收入,但是政府資產到底有多大,仍然需要給出較為明確的答案。摸清家底,是現代財政制度建立不可或缺的內容。


編制政府資產負債表的現實意義


“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣。”在帝王占盡天下資源的時代,帝王家也必須掌握自身可動用資源的情況,要不時地進行權衡取舍,什么可以做,什么不能做。現代社會中,政府所謂的理財實際上只是代理天下之財,所掌握的資源也只是社會資源的一部分,鋪張浪費、奢靡之風,均非社會所需。現代政府更有必要了解自己的資產和負債情況。


涓涓細流,各種財政收入或者當即轉化為支出,或者形成各類資產。如此,收支在預算表中就會得到體現。政府在不同時期形成的資產未來都有可能轉化為政府可支配財力。由此,政府資產就成為應對不時之需的“儲備”。面對各種不確定性,現代國家基本上放棄了“量入為出”的理財原則,而轉向“量出為入”,這樣,收支缺口的出現就非常正常。收不抵支,就有了赤字和公債。債務需要償還。政府有多少償債能力,除了看當期財政收入之外,還要參考政府資產狀況。在經濟遇到困難時,財政收入往往增長乏力,甚至負增長,但這并不意味著政府就一定要慘淡度日。往昔所積累的資產能夠在這個關鍵的時刻助政府一臂之力。當金融風險累積到一定程度時,金融風險就可能轉化為財政風險,嚴重時甚至釀成財政危機。因此,政府未雨綢繆,實屬必要。


未雨綢繆要求財政有應對未來風險的能力。這就要求政府能預測未來風險,且對自身應對未來風險的能力有充分的了解。政府資產負債表,可以幫助政府了解這方面的信息。現代政府是受人民之托而成立的政府。人民對政府的監督也需要有充分披露政府信息的載體。政府預算可以幫助人民了解政府收支信息,政府資產負債表以及其他報表可以讓人民掌握更全面的政府財務狀況。中國正在完善預算管理制度,以實現預算改革的“全面規范、公開透明”目標。這不僅僅需要改進收支預算管理制度,而且還要構建政府綜合財務報告體系。


 編制中國政府資產負債表需注意特殊國情


中國政府資產負債表的編制尚處于試點階段,其中存在許多需要克服的難題。政府資產負債表的編制服從于目標,政府資產的內涵界定同樣要從目標出發。不是政府控制的資產在政府資產負債表上體現,意義不大。


政府資產負債表的編制首先因金融危機而起。編制政府資產負債表,所要解決的是中國政府應對金融危機的能力到底有多大這一問題。不是所有資產都是可以動用的資產。礦產資源屬于國家所有,但一方面我們無法真正掌握礦產資源的實際總數,另一方面有些礦產資源即使我們明知它在那里,也不適合開采,這樣的礦產資源肯定屬于國有資產范疇,但在編制政府資產負債表時需要慎重處理。總的原則應該是,不能動用的資產即使是政府資產,也不必在政府資產負債表中體現。現代政府所擁有的資產形式多樣,中央銀行作為一個特殊機構,它所擁有的資產應該怎么處理?中央銀行發行貨幣,實際上是通過負債的方式擴大自己的資產。中央銀行自身的資產負債表會隨著貨幣發行而擴張,但是,政府的實際可支配財力增加了多少,是一個不好回答的問題,因為實際可支配財力與物價水平有密切關系。因此,中央銀行資產不能被直接列入政府資產,否則可能產生誤導。


土地作為自然資源,一些國家的政府資產負債表中不列示。但是,對于中國來說,土地在中國地方政府可支配財力形成中發揮著至關重要的作用,如果不列示,那么這就很容易低估政府的可支配財力。最近20年,地方政府無論是建設基礎設施,還是提供公共服務,都離不開土地所產生的財力。因此,無論如何,土地都應該在政府資產負債表中得到體現。但是,這里有一個估值問題。不是所有的土地都值錢,不是所有的土地都能得到利用。因此,應該有合適的方法區分不同的土地,并用合理的方法對土地進行估價。


中國國有經濟規模不小。國有企業、國有控股企業、國家參股企業的國有資產如何計算也是一個難題。不同企業根據會計準則采取不同的資產計量方法,直接加總肯定有這樣那樣的問題。但是,舍棄直接加總方法,又有什么方法可以替代呢?能做到用統一的方法計量,確實不錯。這樣的理想狀態實際上是無法達到的。例如,同樣是無形資產,有并購交易的企業就可能計算在內;沒有并購交易的企業,就可能不予計算,而且即使都計算無形資產的價格,由于所采用的評估方法不同,也可能有不同的結論。考慮到這樣那樣的因素,次優的直接加總計算政府資產總額的方法可能會勝出一籌。


 采取謹慎性原則編制中國政府資產負債表


政府負債狀況一直是爭議很大的問題。直接顯性負債幾乎沒有爭議,但是間接負債、或有負債、隱性負債等爭議不斷。間接負債在多大程度上才會傳遞到政府,并最終轉化為政府的債務責任呢?這中間的傳遞過程,不同的間接負債可能有不同的情形,很難一刀切。或有負債同樣如此,或有負債或者轉化為直接負債,或者不轉化,一切皆有可能,但是轉化的可能性又有多大呢?隱性負債可能更加復雜,潛在的債務負擔首先要歷經顯性化過程,各種各樣的計量問題都可能出現。中國地方政府的間接負債和或有負債問題是最受關注的問題。地方政府不直接舉債,但是只要地方政府擁有地方國有企業,間接舉債機制就一直存在,間接負債以及或有負債問題就會不同程度地存在。我們需要確立的是,即使地方政府沒有舉債的額度限制,地方層面也應有力量遏制地方政府的盲目舉債沖動。現階段顯然這一目標還沒有實現,地方政府的債務問題仍然會復雜下去。雖然我們很難一一厘清地方政府的債務責任,但是采取謹慎的做法,可以最大限度地防范債務風險,應對可能發生的金融危機。


中國亟須設計出符合自身特點的政府資產負債表框架體系,無論是從應對金融風險的角度,還是從提高財政治理的現代化水平來看,這都是應當的。現代財政制度需要有與之匹配的良好的政府綜合財務報告體系。當下,太多的人關注地方債問題,實際上,人口老齡化所帶來的養老和醫療保障問題的嚴重性超出社會的想象。這意味著,社保基金的缺口問題不容小覷。我們的研究表明,中國政府的總資產完全能夠覆蓋包括社保基金缺口在內的總負債,且還有較大空間。這是我們試編制政府資產負債表的一個應用。


 中國政府資產負債的基本情況


由于數據所限,中國政府資產負債表(2017)所試算的中國政府資產負債表全面數據截至2015年。2010—2015年中國政府資產、負債和凈資產概況如下:


2010—2015年,中國政府的總資產幾乎都超過百萬億元人民幣規模,分別為106萬億元、86萬億元、102萬億元、114萬億元、111萬億元和125萬億元。從2010~2015年的發展趨勢來看,中國政府總資產與當年中國GDP的相對規模,在1.8倍左右。


2010—2015年,如果計入社保基金缺口(均取參考值10萬億元),中國政府總負債分別為41萬億元、44萬億元、48萬億元、54萬億元、69萬億元、70萬億元。如果不計社保基金缺口,中國政府總負債從約30萬億元增加至約60萬億元,平均看占GDP的比例約為80%。


2010—2015年,按照最保守的計算方法,即計入社保基金缺口(均取參考值10萬億元),中國政府凈資產分別為65萬億元、41萬億元、54萬億元、59萬億元、42萬億元和55萬億元,相應地,中國政府的資產負債率,即總負債對總資產的比率,雖然有所波動變化,但平均看來基本維持在50%上下的水平,最低時不到40%,最高時也僅略超過60%。也就是說,中國政府的資產負債率一直處于較低的水平,政府總資產完全可以覆蓋政府總負債。


從試編的中國政府資產負債表來看,我們可以得出以下結論:


第一,中國債務風險總體可控。2010-2015年,無論是否計入社保基金缺口參考值,中國政府凈資產(值)都保持了龐大的規模,且具有較強的靈活性。說明中國政府的總資產可以完全覆蓋總負債,并且還有較大空間。政府債務風險總體可控,只需審慎處理,注意防范局部風險,就可以有效應對。


第二,政府總資產中,財力性資產占主要份額,2015年約占70%;服務性資產占比較低,2015年約占30%。這種結構表明政府擁有資源中,能夠提供財力的資源較多,政府財力具有較強的靈活性。


第三,財力性資產結構變化較大。2010-2015年,國有經濟和資源性資產相對比重從資源性資產占主要份額,變為二者基本平衡,國有經濟占比略占優勢。變化趨勢表明國有經濟的發展比較平穩,資源性資產的波動性較大,前者是政府掌握的更穩定的財力資源。


第四,資源性資產中,土地資產占絕大多數;油氣資產的占比很低。在資源性資產中,土地構成了政府的主要財力資源。


第五,政府總負債中,若計入社保基金缺口參考值,或有和隱性負債約占三分之二的份額;若不計入社保基金缺口的參考值,或有和隱性負債仍占主要部分,但與直接顯性負債的占比更加平衡。注意,或有和隱性負債占主要份額。


由此,我們認為,應更全面地認識中國政府債務風險。第一,政府負債的特點之一是或有和隱性負債占主要份額。這需要進一步分析負債的成因,需要分析地方政府是不是做了正確的事。第二,關注債務風險不能僅考慮政府負債本身,還必須同時考慮政府資產。年度財政運行即使收不抵支,也不見得有風險。只要政府資產能夠及時變現,財政風險就不會出現。第三,應高度關注政府資產。政府資產是政府掌握的資源,摸清“家底”具有重要意義。現實中,一些政府資產處于“沉睡”甚至“失聯”的狀態,對政府負債的關注已經很多,對政府資產的關注還不夠。為此,應加快和深化相關改革,加快建立現代財政制度,特別是加快政府會計改革,盡快公布官方版的政府綜合財務報告,為國家治理提供更可靠的會計信息。


未來的工作


近年來,中國政府資產負債表研究得到學界的重視,這無疑有助于這一工作的完善。不同的出發點、不同的知識結構、不同的會計假設,可能導致設計出不同的政府資產負債表框架體系。我們所設計的政府資產負債表框架體系以及所選擇的方法,都是基于特定假設所選擇的結果,肯定還有許多需要完善之處。我們的研究報告只是拋磚引玉,讓這個問題引起社會更多人的關注,以集中更充分的力量,一起把國家大賬算好,為防范金融風險做好基礎工作,共同推進國家治理的現代化。


政府資產負債表的編制,面臨數據滯后難題。這在正常時期可能不是什么大事,但在特殊時期,就可能影響判斷,因此除了編制政府資產負債表之外,還應該有一套能夠大致厘清資產負債表報告日之后的情況說明辦法。政府資產負債表的編制問題,有許多在國際上也尚未形成共識。只有從編制資產負債表的目的出發,我們才可能找到解決問題的合理方法。政府資產負債表的編制,既是財政問題,又是會計問題,還涉及統計問題。財政學界、會計學界、統計學界以及社會各界人士當攜手共同攻關,發揮各自學科的優勢,克服難題,編制出既能為社會廣泛接受又符合中國社會特點的政府資產負債表。


中國政府資產負債表研究的意義重大。我們希望讀者關注數據,但也希望讀者能更多地關注中國政府資產負債表編制方法的探索。我們將持續關注這一課題,并開展相關研究成果的應用研究。我們愿意和社會各界一起共同努力,并期待中國官方正式的政府資產負債表的公開問世,期待中國政府綜合財務報告體系能夠早日完善。


(本文發表于《經濟參考報》,2018年1月3日,作者楊志勇,張斌,湯林閩,單位:中國社會科學院財政稅收研究中心)