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張德勇:以更大力度規范地方債

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        近期,財政部對外通報,部分省市查實地方政府違法違規舉債擔保問題。除責令限期整改,還依法依規對多名相關責任人啟動問責程序,給予行政撤職、行政降級、行政記過等不同程度處分。這有助于堅決制止地方政府違法違規變相舉債。


 依法依規管理地方債務的基本格局初步形成


        2014年修訂的《預算法》為地方政府通過發行債券舉債開了“前門”,標志著我國對地方政府債務管理邁入法治化軌道。隨后,《關于加強地方政府性債務管理的意見》《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》《地方政府一般債務預算管理辦法》《地方政府專項債務預算管理辦法》《地方政府性債務風險應急處置預案》《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》等一系列行政法規和部門規章頒布施行,從而為依法依規發行地方政府債券、實行地方政府債務限額管理、將地方政府債務全部納入預算管理、發行新增地方政府債券、鎖定并置換存量政府債務、實施地方政府債務風險預警、建立地方政府債務日常監督機制、建立地方政府債務應急處置機制等構建了涵蓋地方政府債務管理全流程的法律法規制度框架,形成了依法依規管理地方政府債務的基本格局。


        據統計,截至2016年末,全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元,負債率(債務余額/GDP)為36.7%,低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平;地方政府債務余額15.32萬億元,債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%,低于國際通行的100%–120%警戒線。目前,地方政府債務風險總體可控。但是,個別地方政府無視法律法規,繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債,由此導致的風險不容忽視。


 開了“前門”后須完全堵上“后門”


        這種風險,來源于仍有個別地方政府置法律法規于不顧而違法違規變相舉債。其實,違法違規變相舉債現象早在《預算法》修訂之前就已有之。舊《預算法》第二十八條規定:“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”但是,地方政府常常規避此項法律規定,采取變通形式大量舉債,兩次舉債高峰期分別發生在上個世紀90年代亞洲金融危機爆發期間和本世紀以美國“次貸”危機為導火索的國際金融危機期間。客觀而言,在金融危機大背景下,地方政府變相舉債,一定程度上緩解了地方政府的財政壓力,為地方政府通過大規模投資擴大內需、拉動當地經濟增長發揮了積極作用。與此同時,也累積了不少風險隱患。特別是2008年國際金融危機爆發后,地方融資平臺數量大幅增長,融資平臺甚至出現在本來財政承受能力就弱的基層地方,以融資平臺債為標志的地方債增長迅速、規模龐大。


        我國經濟進入新常態后,經濟從高速增長轉向中高速增長,金融危機的后續影響依然存在,前期累積下來的地方債,大都進入了償債密集期,債務風險驟增。為了化解地方債務風險,新《預算法》允許地方政府通過發行債券籌資,并置換存量政府債務。不過,在對地方政府債務開了“前門”后,但還是有個別地方政府以提供擔保函、承諾函等形式,繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規變相舉債。也就是,開了“前門”后,“后門”仍未完全堵上。


        在地方債務問題上,財政機會主義傾向不容忽視。所謂財政機會主義,是指為了實現預算平衡或達到所規定的政府財政赤字和債務標準,政府利用諸如政府擔保等預算外支持形式,取代政府的直接財政支出,使一些政策成本暫時得到隱藏。我們現在允許地方政府發行債券,但是有規定的限額,而一旦有了這種限額,為了滿足資金需求,地方政府往往就有通過變相舉債從而突破這種限額的沖動,預算外的債務籌資活動由此產生。這就是財政機會主義的體現。兩次金融危機時產生的大量地方債源于此,目前產生的地方債也源于此,而這些地方債都是違法違規變相舉債。


實行全口徑地方政府性債務管理


        地方債務風險與金融風險緊密相連,中央多次強調守住不發生系統性金融風險的底線,黨的十九大報告提出要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰,中央經濟工作會議提出今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險攻堅戰,其中防控金融風險是重點。因此,防控地方債務風險,要按照十九大的要求,從決勝全面建成小康社會的戰略高度去施策。目前,當務之急,是在地方政府合法合規發行債券的情形下,著力遏制地方政府違法違規變相舉債,重點是地方政府或有債務。


        地方政府或有債務亦是各國政府債務管理的難題。我們不能因新《預算法》將地方政府發行債券列為合法合規的地方政府債務而將地方政府所屬企業舉借的債簡單地列入企業債。地方政府所屬企業,如地方國有企業(包括融資平臺公司),與地方政府有千絲萬縷的關系,這些企業舉債,盡管屬于企業債務,即便合法合規舉債,但若出現債務違約,出于各種原因考慮,充當最后救助者角色的很難不是其背后的地方政府。因此,一方面,要嚴查地方政府違法違規變相舉債,對相關責任人視情節輕重給予不同程度處分;另一方面,堅持預防為先,防患于未然,將地方政府所屬企業的債務作為地方政府或有債務列為監控對象,實行全口徑地方政府性債務管理。只有這樣,才有助于形成防控債務風險的長效機制,并有助于推動經濟高質量發展。


(作者系中國社會科學院財經戰略研究院研究員)